21. 为什么公益一类事业单位不能作为政府购买服务的购买主体？ 政府购买服务的购买主体资格取决于是否承担行政职能。公益一类事业单位不具有行政管理职能，其功能定位是负责直接提供特定领域公共公益服务的主体，与行政机关性质不同，不宜作为政府购买服务的购买主体。需要说明的是，公益一类事业单位不能作为政府购买服务的购买主体，是指其不能购买其承担的主要事项，即不能将自身的主要职能委托出去。为完成自身职责，公益一类事业单位可以采购所需辅助服务事项。 22. 政府购买服务的承接主体有哪些？ 包括以下几类： （一）依法在民政部门登记成立的社会团体、基金会、社会服务机构等社会组织，以及经国务院批准免予登记但不由财政拨款保障的社会组织； （二）依法在工商或行业主管部门登记成立的企业等从事经营活动的单位，以及会计师事务所、税务师事务所和律师事务所等社会中介机构； （三）按事业单位分类改革的政策规定，划为公益二类的事业单位或从事生产经营活动的事业单位。 （四）法律、法规规定的其他主体。 23. 个体工商户或自然人是否可以作为政府购买服务的承接主体？ 推行政府购买服务的主要目的是加快转变政府职能、创新公共服务提供方式、提高公共服务质量和效率，因此，由各类符合条件的组织机构而不是个人作为承接主体是科学合理的。但考虑一些县乡农村基层地区组织型承接主体不足，以及政府采购法允许自然人作为供应商等因素，某些情况下，也可以由具备服务提供条件和能力的个体工商户或自然人承接政府购买服务。 需要注意的是，政府向个体工商户或自然人购买服务时，应当严格遵守政府购买服务及政府采购等制度规定，不得将其异化为变相用工。 24. 为什么公益一类事业单位不能作为政府购买服务的承接主体？ 政府购买服务的承接主体资格取决于是否具有市场经营资格。按照《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》规定，事业单位承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类，根据其正常业务需要，财政给予经费保障。因此，作为政府举办并保障经费的公益一类事业单位，不能从事市场经营活动，应当全力履行好政府赋予的公共服务职责。如果允许公益一类事业单位承接政府购买服务，不利于其集中精力履行好政府赋予的提供基本公共服务职责。鉴于此，公益一类事业单位不宜参与承接政府购买服务。有关行政主管部门应当加强对所属公益一类事业单位的经费保障和管理，强化公益属性，有效发挥政府举办事业单位提供基本公共服务的职能作用。 25. 公益一类事业单位承担的公共公益服务能否实行政府购买服务？ 公益一类事业单位不能作为政府购买服务的承接主体，并不意味公益一类事业单位承担的公共公益服务不能通过政府购买服务方式向社会力量购买。如果现有公益一类事业单位因能力不足等原因，暂时难以满足相关公共服务需求，有关行政主管部门也可以通过向有条件的的社会力量购买相关服务作为补充。但在具体实施政府购买服务前，同级财政和主管部门要严格审核把关，坚决防止一边向社会力量购买、一边出现现有公益一类事业单位供给能力闲置现象。 26. 尚未分类的事业单位能否参与政府购买服务？ 尚未分类的事业单位不能参与政府购买服务。尚未分类的事业单位有主要承担行政职能的，也有主要承担公共服务职能的，职能定位和财政保障情况较为复杂，在未确定分类前，不宜参与政府购买服务，应当待其明确分类后按照《财政部 中央编办关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（财综〔2016〕53号）有关规定实施改革。 27. 群团组织参与政府购买服务需要遵循什么原则？ 群团组织的情况比较复杂，不同群团组织之间、群团组织机关与其所属单位之间、以及群团组织的全国性机关与其地方分支机构之间，在职能定位、编制性质、经费保障等方面均有很大差异。在具体把握群团组织参与政府购买服务的角色定位问题上应当把握以下原则：第一，对于一个具体单位，不能既为购买主体、又为承接主体。第二，对于不同群团组织、群团组织所属单位、以及全国性群团组织的地方分支机构，应当综合考虑其职能定位、机构性质、经费保障等情况，根据政府购买服务有关政策规定分别确定是否参与政府购买服务，以及参与政府购买服务的角色定位，并根据需要推进相关改革。 28. 群团组织参与政府购买服务如何进行分类定位？ （1）对于纳入行政编制管理的群团组织机关，国办发〔2013〕96号文件和《政府购买服务管理办法（暂行）》均明确规定，可以作为政府购买服务的购买主体。 （2）对于纳入事业编制管理且经费完全或主要由财政负担的群团组织，参照《财政部 中央编办关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（财综〔2016〕53号）有关规定精神，这类群团组织应当比照公益一类事业单位，既不宜作为政府购买服务的购买主体，也不宜作为承接主体。 （3）对于经费完全或主要不由财政负担的群团组织及其所属单位，可以作为政府购买服务的承接主体，参与承接政府购买服务后应依据政府购买服务有关规定实行相应管理制度改革，切实转变职能、推进政社分开。 29. 社会组织在承接政府购买服务方面有什么地位？ 社会组织是政府购买服务的重要承接主体，对发挥政府购买服务的高效、灵活等独特优势具有重要作用。推进政府购买服务改革，完善政府购买服务制度，社会组织不可或缺。十八届三中全会《决定》提出：“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。因此，要大力支持和规范社会组织参与承接政府购买服务。 30. 社会组织在参与政府购买服务方面有什么具体作用？ 一是承接政府购买服务项目，发挥自身专业化能力，提高公共服务提供的质量和效率。二是作为社会公众参与社会管理的重要载体，社会组织可以有效组织社会劳动力资源参与公共服务提供，参与社会公共管理，有利于提高社会治理水平。三是发现并向政府反馈社会公众对公共服务的需求，提出公共服务供给方案建议，促进公共服务供求的有效对接。 31. 社会组织承接政府购买服务是否享受税收优惠政策？ 2018年2月，财政部、税务总局联合印发《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（财税〔2018〕13号），对非营利组织免税资格认定政策进行修订完善，调整了非营利组织工作人员工资水平的认定条件，适当扩大了非营利组织免税优惠政策覆盖范围，并强化了对非营利组织的监管。社会组织承接政府购买服务，应当依据税收法律法规规定缴纳相关税收，符合条件的可享受国家统一税收优惠政策。 32. 行业协会商会如何参与承接政府购买服务，有哪些扶持政策？ 行业协会商会目前正在进行与行政机关脱钩改革，改革方向是促进行业协会商会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织。脱钩后,行业协会商会与行政机关之间的关系不再是行政隶属关系，行业协会商会可以通过与其他社会力量公平竞争来承接政府购买服务项目并获得政府资金支持。支持和规范行业协会商会参与承接政府购买服务，有利于行业协会商会脱钩改革的顺利推进。2015年，财政部制定印发了《关于做好行业协会商会承接政府购买服务有关问题的通知（试行）》（财综〔2015〕73号），支持行业协会商会通过承接政府购买服务向社会组织转型，并且规定，在同等条件下，优先向已经脱钩的行业协会商会购买行业规划、行业评价、行业统计、行业标准、职业评价、等级评定等行业管理服务项目。 33. 确定政府购买服务内容的一般原则是什么？ 政府购买服务的内容应该符合以下要求：第一，属于政府职责范围。如果政府购买了不属于自身职责范围的事项，那就是政府的越位。第二，适合采取市场化方式提供。即适合通过竞争性方式，将服务交由符合条件的社会力量和事业单位承担。第三，属于服务事项。服务概念有其特定内涵，不应作泛化理解。政府购买服务所使用的服务概念，与《政府采购法》及其实施条例所使用的服务概念一致，与货物和工程有本质区别，不能混为一谈。因此，政府购买服务的内容应当是属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务。 34. 如何判断某服务事项是否适合市场化方式提供？ 一是市场上存在该服务事项的提供商，存在该服务事项的市场交易活动；二是市场存在对该服务事项的潜在需求，通过引导可望培育出一定规模和数量的服务商，形成对该服务事项的一定程度的竞争性提供;三是通过市场竞争机制，政府将服务事项交由市场方式提供比由自身直接提供更具效率。 35. 政府购买服务的购买内容具体包括哪些领域？ 政府购买服务的内容包括直接受益对象为社会公众的公共服务及直接受益对象为政府自身的履职所需辅助性服务。其中，除法律法规另有规定外，应当纳入政府购买服务指导性目录的公共服务事项包括但不限于基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务。政府购买服务的范围和内容实行指导性目录管理。 36. 为什么将政府履职所需辅助性服务纳入政府购买服务范围？ 从政府购买服务概念的含义来看，政府购买服务所称的服务，包括直接受益对象为社会公众的公共服务和直接受益对象为政府自身的政府履职所需辅助性服务。政府购买公共服务和履职所需辅助性服务基本做法均是将服务的具体生产环节外包给市场化的服务供应者，不再由政府直接承担。党的十八届三中全会《决定》提出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，这里提到的事务性管理服务工作当中，不仅有公共服务，也有相当一部分是政府履职所需辅助性服务。从现实情况看，目前政府履职所需辅助性服务很多是由事业单位承担，深化事业单位改革是政府职能转变的重要内容，通过政府购买服务推动这些事业单位改革是中央确定的重要任务。 37. 什么是政府购买服务指导性目录？ 在政府购买服务改革初期，为了指导部门准确把握政府购买服务的范围、性质和种类，规范执行有关政策，财政部部署编制政府购买服务指导性目录。指导性目录内容为属于政府职责范围且适宜通过市场化方式提供的服务事项。指导性目录编制完成后，纳入目录且有预算安排的服务事项应当逐步推行政府购买。 38. 政府购买服务指导性目录如何编制管理？ 各级政府部门是政府购买服务的实施主体。因此，政府购买服务指导性目录在中央和省两级实行分级管理、分部门编制，实施政府购买服务的部门具体负责编制本部门（垂直管理系统包含各级派出或分支机构）指导性目录，报同级财政部门审核同意后组织实施，并按规定向社会公开。考虑到各省经济社会发展水平和政府购买服务推进情况差异较大，省以下是否分级分部门制定政府购买服务指导性目录，由各省级财政部门根据本地区情况确定。 39. 政府购买服务指导性目录如何使用和调整？ 纳入政府购买服务指导性目录的服务事项，且已安排预算的，应当实施政府购买服务。未纳入指导性目录的服务事项，原则上不得购买；相关部门确需购买且已安排预算的服务事项，征得同级财政部门同意后方可实施购买，并应在调整指导性目录时纳入目录。 随着经济社会发展、政府职能及公众需求等情况的变化，政府购买服务范围和内容也将发生变化，应按程序及时调整指导性目录。部门调整和修改政府购买服务指导性目录，需要征得同级财政部门同意。 40. 哪些事项不应实施政府购买服务？ 以下各项不得作为政府购买服务的内容并列入指导性目录： （一）不属于政府职责范围的服务事项； （二）应当由政府直接履职的行政管理性事项，包括但不限于行政决策、行政执行、行政监督等事项； （三）政府采购法及其实施条例规定的货物和工程； （四）同时包含服务与工程的项目； （五）融资行为； （六）购买主体的人员聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项； （七）由政府提供的效率效益明显高于通过市场提供的服务事项； （八）法律法规规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。 以上第（二）至（八）项中，属于政府职责范围的事项，应当通过符合国家有关法律法规规定的规范方式实施。比如，政府开展公共工程项目，应当优先考虑通过合法合规的政府和社会资本合作（PPP）模式实施；确需政府使用财政性资金投资的工程项目，应当采取政府采购方式规范实施。再如，政府设置（购买）公益性岗位。这是国家对某些社会群体的就业扶持政策，需要认真落实，但是不应将其作为政府购买服务的内容。当然，对于哪些事项不能购买，随着政府购买服务工作的实际推进，在对具体事项的认识上可能还会有变化。 41. 什么是公益创投，与政府购买服务有何关系？ 公益创投也称为“公益风险投资”，这种投资不以营利为目的，而是为了增强被支持组织的可持续提供公共服务、解决社会问题的能力。公益创投包括三个主要要素:（1）公益投资者。他们是公益创投的主体,主要包括社会组织、企业和政府，其作用在于对受助组织给予各种支持，除了提供资金、场地、办公设备等硬件支持外，还提供管理技术培训、人力资源扶持与开发等软件支持。（2）符合创投使命的社会组织。社会组织是实现公益创投目标的载体。通过公益创投, 社会组织在项目管理、技术、专业人才等方面的能力能得到大幅提高，从而更有效地实现组织目标。（3）社会目标。社会目标是公益创投追求的最终目的，力求以最小的投入和最低的成本换取社会价值回报的最大化。公益创投是对公益事业领域传统培育模式的一次改革与创新，传统的政府拨款对非营利组织而言是“被动输血”，公益创投强调发展社会组织的“主动造血”能力, 包括培养社会组织自主寻求发展所需的各种社会资源的能力, 以及其他非资金的支持。 当公益创投的投资主体为政府时，公益创投实际上也是一种政府购买服务行为，只不过更加强调通过这种购买行为来扶持承接服务的服务组织发展壮大，或者是培育新的服务组织。 42. 如何认识以政府购买服务名义变相举债融资进行工程建设问题的危害性？ 2015年生效的新《预算法》明确规定，除发行政府债券外，地方政府不得以其他任何方式举债。这意味着，地方政府过去通过融资平台举债的方式再也行不通了。但是由于各种原因，地方政府进行工程建设的冲动依然强烈。于是很多地方盯上了政府购买服务，主要做法是把工程建设作为政府购买服务项目，以“政府购买委托代建服务”或者“政府购买融资服务”等名义签订政府购买服务的长期合同（通常在20-30年之间），平台公司以政府购买服务合同为质押进行融资实施工程建设，平台公司还贷资金来源于政府分年安排的购买服务资金，通常由地方人大或人大常委会作出决议对购买服务资金予以保障。在这种做法中，相关项目并不符合政府购买服务关于购买内容的政策要求，实质上是规避地方政府债务管理，变相举债进行工程建设，在现有政府债务统计和管理制度之外形成新一轮隐性但却实实在在的债务，造成地方政府债务无序扩张，加剧了财政金融风险。 43. 禁止纳入政府购买服务范围的常见工程有哪些？ 《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）明确规定，严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。 44. 如何规范处理以政府购买服务名义违法违规融资行为？ 为落实党中央、国务院关于进一步规范地方政府举债行为、防范和化解地方债务风险的决策部署，2017年5月财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），坚持问题导向，依法依规对以政府购买服务名义违法违规融资行为做出规范。一是坚持政府购买服务改革的正确方向。明确政府购买服务应当坚持费随事转，注重与事业单位改革、行业协会商会与行政主管部门脱钩转制改革、支持社会组织培育发展等政策相衔接，带动和促进政事分开、政社分开。二是严格按照法律和政策规定范围实施政府购买服务。明确政府购买服务重点内容应当是有预算安排的基本公共服务项目，严禁将建设工程作为政府购买服务项目，严禁将各类融资行为纳入政府购买服务范围。三是严格规范政府购买服务预算管理。坚持政府购买服务应当先有预算、后购买服务，购买资金在既有预算中统筹考虑，合同期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作严格按照相关规定执行。四是严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。要求地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构等融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。五是切实做好政府购买服务信息公开。要求各地应当将年度预算中政府购买服务有关信息，按规定及时向社会公开，确保政府购买服务项目信息真实准确，可查询、可追溯。 45. 政府购买服务合同能否用于融资？ 合法合规的政府购买服务合同可以用于融资。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）提出，支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等担保创新类贷款业务。这就是说，在政府购买服务合同合法合规的前提下，承接政府购买服务项目的主体可以以项目合同确定的预期收益为质押进行融资。但这种融资是承接主体的独立的市场行为，并不表示政府提供显性或隐性担保。 在政府购买服务承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，银行等金融机构需要增强法律意识和风险意识，做好风险管理，应当认真做好合法性合规性审查，确保相关合同在购买内容和期限等方面符合政府购买服务有关法规制度规定，确保相关融资行为符合政府预算管理制度相关要求。 46.政府购买服务与政府聘用人员有何区别？ 首先，提供服务人员的身份不同。在人员招聘使用方式当中，用人的政府机关与工作人员签订的是劳动合同或聘用合同，工作人员的身份在用人单位。在政府购买服务中，购买主体与符合条件的社会组织、企业或事业单位等承接主体签订购买服务合同，提供服务人员和作为承接主体的社会组织、企业或事业单位之间是劳动合同关系，不属于购买服务的政府机关的工作人员。 其次，对提供服务人员的管理方式不同。在人员招聘使用方式当中，政府机关的聘用人员通常需要纳入本单位日常管理，建立培训、考核、晋升等人员管理机制。在政府购买服务中，购买服务的政府机关实行的是结果导向管理，关注的是服务质量和数量是否得到保证，不对服务提供人员进行管理，也不考虑提供服务人员的培训、考核、晋升等问题，对服务提供活动的组织实施及相关人员的管理属于承接主体职责。 再次，服务人员获得报酬的方式不同。在人员招聘使用方式当中，政府机关需要直接向聘用人员支付薪酬，并缴纳社会保险。在政府购买服务中，政府机关向承接主体支付购买服务的费用，服务人员的薪酬支付及社会保险缴纳应由其所属社会组织、企业或事业单位等承接主体负责。 47.为什么说政府设置（购买）公益性岗位不是政府购买服务？ 政府设置（购买）公益性岗位是国家对某些社会群体（如就业困难的40、50人员，愿意到基层就业的应届大学毕业生等）的就业扶持政策，属于人员聘用范畴，不是政府购买服务，不能将二者混淆。同时，公益性岗位的概念也不宜泛化，不能把从事公共公益服务工作的岗位都一概称为“公益性岗位”。 48.政府以劳务派遣方式用工与政府购买服务有何区别？ 实践当中，一些地方和部门把劳务派遣认为是政府购买服务。劳务派遣与政府购买公共服务的区别比较明显，用工单位只能在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上使用被派遣劳动者，政府购买公共服务所提供的服务则属于政府机关的“主营业务”。 劳务派遣与政府购买辅助性服务确实有一定相似之处，被派遣劳动者的身份不属于用人的政府机关，也不由政府机关直接向被派遣劳动者进行薪酬支付及社会保险缴纳，但两者在管理方式上仍然存在重要区别。政府购买服务实行的是结果导向的管理，对服务提供活动的组织实施及相关人员的管理属于承接主体职责，承接主体安排多少工作人员来提供服务由自己决定，不受明确的限制；以劳务派遣方式用工实行的仍然是对人的管理，用工单位使用的被派遣劳动者数量不得超过其用工总量的10%，被派遣劳动者如何参与用工单位的工作由用工单位负责组织管理。 49.怎样认识以政府购买服务名义变相用工问题的危害性？ 当前一些地方和部门出现招聘“政府购买服务人员”、“购买岗位”等以政府购买服务名义用工的不规范做法，混淆了政府购买服务、政府以劳务派遣方式用工和政府聘用编制外人员，不符合政府购买服务的精神和要求，破坏了政府购买服务、劳务派遣等相关制度规定的严肃性，完全背离了政府购买服务改革初衷，容易造成政府编制外人员膨胀、经费无序增长等不利后果。 |
